Financiamento da adaptação às mudanças climáticas no Reino Unido: Can We Afford It?

por | Financiamento da saúde, Colaborador, Economia da saúde pública, 31 de agosto de 2024

Introdução às mudanças climáticas, mitigação climática e adaptação climática

A mudança climática é agora um fenômeno bem conhecido, amplamente reconhecido e politicamente controverso que está ocorrendo em todo o mundo. Como tal, ela deverá ter implicações importantes para a humanidade nos próximos séculos.

As principais questões relacionadas às mudanças climáticas são como nós, como humanidade, respondemos aos desafios.

Basicamente, isso se resume a ações para tentar impedir o aquecimento global (mitigação climática) e ações para lidar com as consequências do aquecimento global (adaptação climática). A realidade é que ambas têm implicações de custo em grande escala e terão impactos significativos nas economias dos países.

Muito tem sido escrito e discutido sobre a mitigação, mas muito menos sobre a adaptação às mudanças climáticas.

Nessa lente econômica quero considerar as implicações de custo da adaptação às mudanças climáticas no Reino Unido e como ela pode ser financiada.

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mudança climática-adaptação climática

O que causa as mudanças climáticas?

A principal causa da mudança climática é o aquecimento global, que se manifesta como um aumento contínuo da temperatura média da superfície do planeta, juntamente com os aumentos correspondentes nos oceanos e na atmosfera.

Dados do Met Office mostra:

  • Uma temperatura média praticamente constante no final do século XIX século XIX.
  • Um aumento no início do século XX.
  • Um nivelamento ou leve declínio em meados do século XX.
  • Um aumento acentuado nas últimas décadas do século XX, continuando no século XXI.

O aquecimento global não apenas impulsiona a mudança climática, mas também contribui para vários impactos críticos relacionados ao clima. Isso inclui o aumento da frequência de eventos climáticos extremos, como enchentes, incêndios florestais, ondas de calor e secas, bem como fatores de estresse de longo prazo, como o aumento do nível do mar e o estresse térmico.

As consequências desses impactos são significativas, levando a problemas ambientais como a perda de biodiversidade e a destruição de habitats.

O que causa o aumento das temperaturas?

O aumento das temperaturas é resultado principalmente do desequilíbrio entre a energia solar recebida pela Terra e a energia irradiada de volta ao espaço na forma de radiação infravermelha.

Quando esses dois fatores estão em equilíbrio, a temperatura da Terra permanece relativamente estável. Entretanto, nos últimos duzentos anos, especialmente desde o início da industrialização, a queima de combustíveis fósseis - como carvão, petróleo e gás - aumentou significativamente a emissão de gases de efeito estufa (GEEs), incluindo dióxido de carbono, metano, óxido nitroso e vapor de água, na atmosfera.

Essas emissões criam um "cobertor" ao redor da Terra que não afeta a radiação solar recebida, mas restringe o escape da radiação infravermelha.

Como resultado, as entradas e saídas de energia tornam-se desequilibradas, levando a um aumento na temperatura da Terra.

Consequentemente, podemos ter certeza de duas coisas

  • A temperatura da Terra está aumentando e vem aumentando há muitos anos
  • Esses aumentos de temperatura são causados pelas atividades humanas, e não por causas naturais.

Os cientistas agora se referem à era geológica atual como a era antropogênica, ou seja, o primeiro período durante o qual a atividade humana foi a influência dominante sobre o clima e o meio ambiente.

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O que o mundo está fazendo em relação às mudanças climáticas?

Durante várias décadas, houve um foco cada vez maior nas questões de mudança climática em nível local, nacional e internacional. Isso foi liderado e facilitado pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC). O apoio científico é fornecido pelo Painel Internacional sobre Mudanças Climáticas (IPCC) que realiza uma enorme quantidade de pesquisas sobre questões relacionadas ao clima.

Quase todos os anos, desde 1997, as partes da convenção se reúnem em uma Conferência das Partes (COP). Nesses eventos, os países discutem a situação das mudanças climáticas, tomam decisões e fazem promessas sobre o que deve ser feito.

Há duas metas fundamentais das Nações Unidas para a mudança climática que devem ser alcançadas para evitar o aquecimento global contínuo com graves consequências. São elas:

  • Zero líquido - para alcançar uma situação de emissões líquidas zero de GEE até 2050.
  • Temperaturas da superfície global - para conter o aumento da temperatura média em 2,0°C, mas preferencialmente em 1,5°C. Esses aumentos referem-se às temperaturas globais pré-industrialização.

É evidente que uma enorme quantidade de tempo e recursos foi, e ainda está sendo, comprometida com as mudanças climáticas internacionais, e houve algumas grandes conquistas em relação ao Protocolo de Kyoto e o Pacto Climático de Glasgow. No entanto, ainda há muitas preocupações em relação ao ritmo das ações, à falta de engajamento de alguns países e à incapacidade dos países de fornecer fundos para cumprir determinadas promessas que exigem financiamento.

Quais são as quatro principais barreiras para atingir as metas climáticas globais?

Tenho a firme convicção de que o mundo não conseguirá atingir as metas gêmeas de zero líquido até 2050 e de um aumento de 1,5 °C nas temperaturas da superfície global.

Meus quatro principais motivos são os seguintes:

1: Aumento das temperaturas

O mundo já está próximo do aumento de 1,5°C de aumento da temperatura da superfície. As temperaturas já aumentaram 1,2°C desde o início da industrialização (o ponto de referência) e prevê-se que há 50% de chance de que o limite de 1,5°C seja ultrapassado nos próximos cinco anos.

2: Concentração de emissões de GEE

A análise dos dados disponíveis mostra que quase 70% das emissões globais de GEE são provenientes de apenas dez (de 197) países. Esses "dez principais" países, em ordem de níveis de poluição, são: China, EUA, Índia, Rússia, Japão, Irã, Canadá, Alemanha, Arábia Saudita e Coreia do Sul.

Esses países apresentam uma mistura de estruturas políticas (por exemplo, democracias, monarquias, teocracias). Alguns são grandes economias industriais, enquanto outros são grandes produtores de combustíveis fósseis que dependem muito das receitas de petróleo e gás.

O ponto principal aqui é que a predominância desses dez países em termos de emissões de GEE significa que, se eles não tomarem medidas adequadas de mitigação das mudanças climáticas, o impacto das ações de outros países será insignificante.

3: Insuficiência das ações de mitigação climática

A extensão dos esforços de mitigação da mudança climática desses "dez principais" países poluidores tem sido extremamente insuficiente. Todos esses países foram descritos como tendo esforços de mitigação da mudança climática considerados insuficientes, totalmente insuficientes ou criticamente insuficientes.

4: Tensões entre países

Muitos desses países tiveram, atualmente e no passado, sérios conflitos e/ou tensões entre si. Os níveis de confiança entre eles são baixos. Isso parece inibir a cooperação em relação às mudanças climáticas.

Neste ponto, é útil mencionar um exemplo extraído da teoria dos jogos intitulado "The Prisoners Dilemma".  

De acordo com a teoria dos jogose, em particular, o dilema do prisioneiroos indivíduos racionais podem não cooperar uns com os outros, mesmo que isso esteja em sua combinaçãod interesses combinados. Ao priorizar seus interesses pessoais, os indivíduos que agem racionalmente podem criar um resultado geral pior. A chave aqui é o grau de confiança existente entre as partes.

Diante disso, alguns países podem se perguntar sobre a sensatez de continuar as ações de mitigação das mudanças climáticas nos níveis atuais, quando essas ações serão caras, podem prejudicar seriamente a economia de um país e mudanças climáticas significativas podem ocorrer de qualquer maneira.

Tomemos como exemplo a Austrália, que produz 7% da produção mundial de carvão. A interrupção da produção de carvão teria um enorme impacto sobre a economia australiana e, se outros países continuarem a extrair carvão nos níveis atuais ou superiores (o que pode acontecer), tudo isso será em vão para a Austrália.

Quais são os 10 principais desafios que a humanidade enfrentará se as metas de mudança climática não forem atingidas?

Se as metas estabelecidas não forem atingidas, é provável que a humanidade enfrente desafios substanciais, incluindo os seguintes:

  1. Recordes de altas temperaturas
  2. Recordes de temperaturas baixas
  3. Tempestades mais fortes
  4. Diminuição do gelo marinho
  5. Desertificação da terra
  6. Inundação costeira
  7. Fome
  8. Seca
  9. Guerra
  10. Migração em massa

Esse não é um quadro bonito para o futuro. Nos países ricos, a vida se tornará difícil e desconfortável para muitos. Os hábitos/estilos de vida tradicionais podem mudar. Entretanto, nos países mais pobres, os resultados podem ser catastróficos.

Mitigação e adaptação às mudanças climáticas: Quais são os custos?

As ações de mudança climática podem ser divididas em dois tipos principais: mitigação e adaptação.

A distinção é mostrada na tabela abaixo:

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Gastos com a mitigação das mudanças climáticas

Em primeiro lugar, no que se refere aos custos de mitigação, é difícil determinar os custos atuais/históricos da mitigação do Reino Unido. Em 2019, o governo do Reino Unido se comprometeu a fornecer 11,6 bilhões de libras entre 2021 e 2026 para assistência financeira aos países em desenvolvimento.

O Escritório de Responsabilidade Orçamentária informou em 2021 um total de £25,5 bilhões entre 2021-22 e 2024-25, aumentando de £4,4 bilhões por ano para £7,7 bilhões em 2024-25.

Parece que faltam dados de empresas para o setor privado. Embora muitas empresas incorporem a mitigação da mudança climática em suas operações, esses gastos geralmente não são categorizados como despesas de mitigação climática.

O setor privado é instado a investir mais em mitigação por vários motivos: possíveis economias de custo a longo prazo, melhores percepções dos clientes e uma contribuição significativa para o combate às mudanças climáticas globais.

Gastos com adaptação às mudanças climáticas

Quando consideramos a adaptação à mudança climática, a realidade é que os gastos históricos são limitados e/ou difíceis de estimar porque não são classificados como relacionados à mudança climática.

Custos da mudança climática para o Reino Unido

Considerando os possíveis custos da mudança climática no Reino Unido, os números são bastante preocupantes:

A Agência Europeia do Meio Ambiente

As estimativas sugerem:

  • Um aumento de temperatura de 1,5°C poderia resultar em custos de 40 bilhões de euros por ano.
  • Para um aumento de 2°C, os custos podem aumentar para entre 80 bilhões e 120 bilhões de euros por ano.

O Reino Unido seria responsável por aproximadamente 10% a 15% dessas estimativas.

Co-projetando a avaliação dos custos das mudanças climáticas(COACCH)

O COACCH projeta que, até 2045, o impacto financeiro da mudança climática no Reino Unido poderá atingir pelo menos 1% do PIB, o que equivale a £20-25 bilhões.

O Comitê de Mudanças Climáticas do Reino Unido(UKCCC)

O UKCCC indica que os custos de adaptação podem ultrapassar £10 bilhões por ano durante esta década, com aumentos significativos previstos para os próximos anos.

Então, como isso deixaria o Reino Unido em relação aos gastos futuros com ações de mudança climática? Sugiro que, embora não haja um custo único e definitivo para a adaptação do Reino Unido, as evidências disponíveis sugerem que ele pode ser de várias dezenas de bilhões por ano e que esse valor aumentará, possivelmente de forma substancial, nos próximos anos e à medida que a temperatura global aumentar e ultrapassar 1,5°C. A combinação entre os custos que recaem sobre os setores público e privado, respectivamente, não é clara.

Então, será que podemos nos dar ao luxo de continuar financiando a mitigação nos níveis atuais, além de financiar os custos de adaptação, que são enormes? Essa pergunta é especialmente pertinente se pensarmos (como eu penso) que o mundo não atingirá os objetivos climáticos estabelecidos pelo IPCC.

Como financiamos os custos de adaptação às mudanças climáticas?

 

Seis fatores contextuais

Precisamos analisar o contexto no qual o financiamento da adaptação às mudanças climáticas deve ser definido.

Os seis fatores a seguir parecem ser os principais:

  1. Dívida pública - Altos níveis de dívida pública do Reino Unido e dívida pública global (discutível) insustentável.
  2. Crescimento econômico - O desempenho econômico do Reino Unido (e de outros países) tem sido lento por muitos anos, o que tem implicações para as finanças públicas. O novo governo está dando grande ênfase ao aumento do crescimento econômico, mas ainda não se sabe se isso ocorrerá.
  3. Envelhecimento da população - tem impacto na demanda por serviços de saúde e assistência social e na oferta de mão de obra para a economia do Reino Unido.
  4. Requisitos de defesa - pressão para aumentar os gastos com defesa (como porcentagem do PIB) em resposta à situação de segurança internacional.
  5. Proteção à saúde - em setembro de 2023, o custo da pandemia de Covid para o governo do Reino Unido está estimado entre £310 bilhões e £410 bilhões. Ainda há custos contínuos associados à Covid. No entanto, as condições sob as quais o vírus da Covid se desenvolveu ainda existem, com as duas principais hipóteses sendo uma disseminação zoonótica natural. Portanto, uma nova pandemia é sempre possível e as medidas de proteção precisam estar em vigor.
  6. Solicitantes de asilo - Os números do Home Office divulgados em agosto de 2023 mostraram que os custos de funcionamento do sistema de asilo do Reino Unido atingiram £3,96 bilhões nos 12 meses até o final de junho de 2023, acima dos £2,12 bilhões no mesmo período do ano anterior, e mais de seis vezes os £631 milhões em 2018, quando o acúmulo de pedidos de asilo começou a aumentar. Portanto, parece haver um custo significativo para o governo, que será contínuo.

Opções para financiar ações de adaptação às mudanças climáticas

À luz do exposto acima (e de outros fatores), temos que considerar seriamente como o governo do Reino Unido pode financiar as respostas adaptativas necessárias para lidar com os impactos das mudanças climáticas. Algumas opções estão descritas abaixo:

Mudanças nos gastos públicos

Os fundos para a adaptação às mudanças climáticas poderiam ser obtidos por meio da mudança do financiamento existente em vários serviços públicos. No entanto, uma breve reflexão sugere que isso não é viável.

A escala dos fundos necessários pode levar a reduções significativas no financiamento de grandes programas de despesas públicas (por exemplo, o NHS) ou a abolição completa de um programa menor, como o de cultura, mídia e esporte (£6 bilhões).

Níveis mais altos de tributação geral

Claramente, é possível obter fundos públicos adicionais aumentando as alíquotas dos impostos gerais existentes, como o imposto de renda, o imposto sobre as sociedades, o IVA e o imposto sobre ganhos de capital.

No momento em que este artigo está sendo escrito, os principais partidos políticos são inflexíveis quanto a não aumentar os níveis de impostos para financiar problemas com os serviços públicos existentes e parece improvável que o façam para as adaptações às mudanças climáticas.

Imposto hipotecado

Um imposto hipotecado é aquele em que a receita de um imposto específico é dedicada a um programa ou propósito específico. Essa abordagem difere do método clássico, segundo o qual todos os gastos do governo são feitos a partir de um fundo consolidado.

Os impostos hipotecados não são comuns e não são apreciados pelos políticos e funcionários do governo, pois reduzem seu controle sobre o uso das receitas fiscais. No entanto, eles geralmente são considerados favoráveis pelos eleitores.

Uma abordagem poderia ser estabelecer um imposto hipotecado para financiar os custos anuais da adaptação climática. Isso proporcionaria maior transparência para os contribuintes.

Esquemas de financiamento privado

A iniciativa de financiamento privado (PFI) foi uma aquisição utilizado inicialmente na década de 1990 e que utilizava setor privado privado para fornecer setor público infraestrutura e/ou serviços do setor público, de acordo com uma especificação definida pelo setor público.

Discute-se muito se o PFI ofereceu uma boa relação custo-benefício no uso de fundos públicos, mas a grande vantagem da abordagem foi que o setor público não precisou encontrar o financiamento de capital inicial necessário para construir a infraestrutura.

Parece possível que alguma forma de abordagem PFI possa ser desenvolvida para financiar adaptações às mudanças climáticas no futuro.

Fundo de investimento de propriedade do Estado

Muitos países mantêm fundos que alocam recursos financeiros para fins futuros específicos. No Reino Unido, por exemplo, o fundo de seguro nacional financia vários benefícios estatais e apóia o NHS.

Enquanto isso, a Noruega possui um fundo soberano que ultrapassa US$ 1,6 trilhão, gerado principalmente pelo seu setor petrolífero. Uma parte significativa desse fundo é destinada ao enfrentamento das mudanças climáticas e à diversificação da economia.

Consequentemente, o governo do Reino Unido poderia considerar a criação de um fundo semelhante, fazendo contribuições anuais para acumular recursos para a adaptação às mudanças climáticas.

Conclusão

Minhas observações gerais são de que a maior parte do debate sobre as mudanças climáticas tem sido sobre mitigação, com apenas uma discussão limitada sobre a questão da adaptação.

Parte disso pode ser uma ilusão de que, se conseguirmos a mitigação, a adaptação não será um problema. Há duas falácias aqui:

  1. Minha opinião, expressa acima, sugere que o mundo não conseguirá mitigar adequadamente as mudanças climáticas devido à inação dos países mais poluidores; e
  2. Grande parte do dano já foi causado e haverá grandes problemas de adaptação com base no que já aconteceu.

Quando falamos sobre os custos das mudanças climáticas, vemos várias estimativas, todas de precisão duvidosa. Entretanto, os fatores comuns são que os valores dos custos são grandes e que, além disso, haverá impactos significativos no PIB. Portanto, precisamos pensar seriamente sobre como esses custos devem ser financiados.

Um comentário final é se podemos arcar com os custos de mitigação e adaptação, já que a mitigação global provavelmente fracassará.

Essa é uma declaração controversa, mas vejo exemplos de governos individuais, incluindo o Reino Unido, que estão recuando em suas promessas de mitigação (como não perfurar mais petróleo ou adiar a data para eliminar os carros a gasolina/diesel) e me pergunto se isso se baseia em uma visão de que a mitigação provavelmente não será bem-sucedida internacionalmente.

Referências e fontes

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